| 中房智库研究员 苏志勇 文

尽管上半年地方债发行的官方数据尚未公布，但媒体根据公开数据的报道已经是连篇累牍。

wind数据显示，2019年上半年，全国地方债发行672只，总额超过2.8万亿元，比去年同期翻一番，距离3.08亿元的年度发行限额仅一步之遥。地方债余额也已经突破20万亿元，比2018年末增长1.7万亿元。从发行结构上看，专项债发行超过1.5万亿元，占比明显提升，扩大投资、支持重大工程建设的意图明显。

中房智库根据wind数据对各省份地方债余额进行了梳理，并与2018年GDP和财政收入进行比较，发现部分省份偿债压力明显，总体呈现西高东低、北高南地的特点。其中青海、贵州地方债余额已占到2018年GDP的60%以上，超过年度财政收入的5倍。

助力大基建

万亿地方债驰援

今年以来，大规模减税降费对地方财政收入造成冲击。1~5月，全国累计新增减税降费接近9000亿元，受此影响，全国一般公共预算收入同比增速仅为3.8%，创十年新低。与此同时，在大力支持基建的政策推动下，财政支出中稳增长、补短板的基建类支出持续增长。今年政府工作报告提出，要有效发挥地方政府债券作用。拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。为了保障重点项目资金需求，2019 年提前下达了地方政府债新增限额 1.39 万亿元。4月，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》，要求各地合理把握发行节奏，切实加快债券发行进度，2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行。在此背景下，5、6月份地方债发行明显提速，仅6月发行规模就接近9000亿元。

从上半年地方债发行规模看，广东、江苏、四川、山东、浙江、河南、北京、河北、湖北均超过千亿元，广东、江苏、山东、北京专项债规模最大，均超千亿元。从发行结构上看，上半年一般债发行1.3万亿元，专项债发行超过1.5万亿元，专项债占发行总额的54%。其中棚改专项债发行金额3437亿元，土地储备专项债金额4764亿元，两项合计占专项债的55%。与往年相比，土储专项债占比有所减少，棚改和其他项目收益专项债明显增加。在其他项目收益专项债中，收费公路专项债大幅提升。另外，针对粤港澳大湾区建设，广东省上半年发行的专项债18只，发行金额超过500亿元。业内专家认为，伴随重大区域增长极投资升温，聚焦补短板强动能的重大项目密集开工，专项债将发挥重要作用。

放管并重

防控地方债风险

“水可载舟亦可覆舟”，尽管地方债为拉动投资起到了巨大的推动作用，但其中风险也不可不防。近年来，财政部一方面加强了对地方债投向和用途的严控，完善了信息披露制度，强化了对高风险地区多渠道降低债务风险水平的督促管理，并对部分市县和金融机构违法违规举债行为给予问责，着手建立地方政府举债终身问责、倒查责任机制。另一方面，通过放权对地方政府在预算安排上给予更大的灵活性和自由度。例如适当放宽地方债“借新还旧”，向个人投资者敞开发行，放开地方债期限的限制等。通过“堵后门，开前门”的方式，使地方债发行和管理逐步走上规范化的轨道。

在发行方式上，从今年起地方债突破性地从银行间市场走向交易市场，普通百姓可以通过柜台和交易所购买。从实际情况看，效果非常明显，屡屡出现地方债被“秒抢”的局面。这一新举措不仅拓宽了地方债的发行渠道，对于建设多层次债券市场也具有积极意义。

发行期限的放宽也是今年地方债发行的一大特点。今年财政部《关于做好地方政府债券发行工作的意见》提出，今后不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门可自主确定期限。受政策影响，上半年地方债发行期限明显延长。据中房智库统计，上半年发行期限超10年的地方债达270余只，占全部发行数量的40%以上。其中期限在30年的达到26只，期限在20年的达到21只。发行长期债置换短期债，成为地方政府缓解债务压力的有效手段。

可以肯定的是，长期债券的高比例配置将有利于缓解短期财政收入不足而导致的还款压力和再融资债券额度配给不足带来的融资压力，但从长期来看，地方债余额还要与地方经济发展水平和财政收入相匹配。

中房智库根据wind数据统计，截至6月30日，地方债余额超过20万亿元，比2018年末净增1.7万亿元。从总量上看，虽然地方债余额增长明显，但短期不会出现系统性风险。清华大学货币政策与金融稳定研究中心副主任郭杰群认为，地方债风险更为关键的问题不是总量，而是地方债结构和分布。一些地区地方债太高，不得不借助更高层政府的财政支持，或者由金融机构变相对现有债务的结构（包括期限，利率）等进行重组。

中房智库据wind数据统计，部分省份地方债与GDP和财政收入出现严重偏离，偿债压力明显。例如青海，地方债余额与2018年GDP之比达到65%以上，贵州这一数据也达到61%。而两省份地方债余额与财政收入的比值分别达到了692%和526%。如果计入城投债，这一比值会更高，债务压力可见一斑。

针对风险较高的地区，财政部也采取了降低新增债务限额的措施。例如云南、贵州、辽宁等地均出现了限额下调的情况，其中云南2019年的新增债务限额仅为去年的65%。

面对财政收支矛盾和地方债存在的风险，财政部部长刘昆此前表示，地方财政再困难也不能违法违规举债。这无疑释放了继续加强地方债务风险管理的信号。