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王伟

中央财经大学政府管理学院

城市管理系主任副教授

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）引发广泛热议。在经历城市群、国家中心城市、都市圈、特色小镇等一系列关注焦点之后，我国城镇化载体的施政方略链条得以完整。《意见》开篇指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

面对当前复杂的国内外发展形势，要警惕和防范县城建设又变成一阵短视建设热潮，需要深入理解文件精神，系统前瞻洞察历史大势，把握好县城发展的前景命运。

一、顺势而为，人永远是城镇化根本

城镇化最根本的表现是人口与土地的非农化，人口、土地及其相互关系构成其最根本的内涵，其中人地关系又是三者之核心。由于土地及其附属物的相对固定，人口的移动与分布成为决定性变量。《意见》明确提出“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。”这一工作要求可谓直指要害。

县城作为大城与弱乡之间的过渡节点，处于一系列“未融入”引发的问题夹缝之中，既有就地城镇化中“三无”(无地、无业、无保障)的失地农民问题，也有异地城镇化带来的城市新二元结构、农民工市民化、三留（留守儿童、留守妇女和留守老人）、三空（耕地空置、乡村空巢、产业空心）等问题。空心村和城市病在城乡两端的并行凸显，反映出传统城镇化的最大弊端：一系列制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开来的“人地失谐”，更多是土地的城镇化，而非人的城镇化。因此，县城城镇化战略的成功必须要有一系列围绕人地关系制度的创新突破，一系列能够真正让人与市场要素用脚投票给县城的长效机制。《意见》在第八条提出“深化体制机制创新，为县城建设提供政策保障”，笔者认为应对其加以前置对待并给予高度重视。今日之发展已非改革开放初期的“摸着石头过河”，只有制度规则明确，才有利于让各类主体做出决策，才更符合治理要求而非依然停留在工程建设的状态。

对此，首先处理好区域性人口迁移与分布问题，将涉及县城城镇化的各类要素，包括经济、政治、社会、文化、生态等要素，统一放到全国这个时空大棋盘上，制定和实施具有综合性、前瞻性的规划，深化体制机制创新，使“国土变平”，全国通盘解决“人-地-财”在新时期县域发展中的动态协同配置问题；其次，由于我国不同区域间在资源约束、经济社会发展水平和工业化程度等方面都存在很大差异，《意见》出台后应进一步研究一系列配套支持文件，精准匹配东、中、西、东北县城城镇化各自重点方向和路径，如东部专业功能县城应向深度功能型城镇化升级，向拥有更高全球竞争力方向努力，中西部农产品主产区县、重点生态功能区县应努力创造更多就业，着力实现就地城镇化，东北区域则应高度重视人口流失县城的转型发展，在保障民生的前提下，节约集约利用资源，培育接续替代产业，形成符合国情民意、主体功能战略、科学合理的发展结构。

二、借势而起，加入城市圈群的航母舰队

“十四五”规划纲要明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活”。2021年末我国常住人口城镇化率为64.72%，城镇化已进入由单个城镇向城镇群体跨越的固化阶段，城镇化主体形态的选择，关系到城镇化的投入产出效益、空间服务效率与管理运营效能。

通过多年观察和研究，笔者想强调的是，巨型城市增长边际效益正在进入一个平台期，新冠疫情更是促使大家对高密度发展模式产生反思，而伴随“双循环”新发展格局构建、全国统一大市场建设，很多破题思路需要从城市群区域层面寻找答案。随着数字化转型、数字经济的进一步深化，依托县城等中小城镇实现商业模式创新极有可能成为突破口，县城等中小城镇中必将出现一批特色型新市镇，它们将成为中国城镇化效率提升的新源泉。

巴曙松认为，城镇化过程中生产率的提高来自三个方面：一是结构效率，二是规模效率，三是分工效率。所以个人认为，未来我国城镇化主体形态将是一种"城市群板块+县城节点+新市镇单元"的混合型-网络状城市群，同时一定要将城镇化主体形态创新与地方竞合机制再造相结合：城市群板块着力加强横向府际间合作，县城节点、新市镇单元着力纵向层级间权责改革，形成合理的效率激励机制与公平维护机制，构建一种介于市场经济组织和行政科层组织之间的中间体组织，创造释放规模经济与范围经济红利。为此，《意见》在科学把握功能定位，分类引导县城发展方向中提出位于城市群和都市圈范围内的县城将成为率先突围的群体，后续应给予高度重视和支持。

三、造势而进，创新适宜县城技术集群

《意见》提出“统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”。涉及商贸流通网络、消费基础设施、市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾能力、老化管网改造、老旧小区改造、数字化改造、文化体育设施、社会福利设施、历史文化保护传承、蓝绿生态空间、生产生活低碳化、垃圾收集处理、污水收集处理等一系列硬件提升，可谓全面系统升级。

马克思曾说:“人创造环境，环境创造人。”我们推进县城城镇化，与人最息息相关的无疑是县城内部宜居环境的营造，而建设宜居城市基本手段之一就是规划技术创新。中国地域辽阔，地形复杂，风土人情各异，这是中国特色；同时，中国又是一个人口众多的发展中国家，虽然地域广阔，但可利用面积少、人均占有面积少，这也是基本国情。为此，笔者提出“适宜县城技术集群”概念，即围绕“集约永续、空间育人”的目标，进行规划技术、开发技术、营造技术与管理技术联动创新，实现功能混合、地上-地下立体式空间资源集约开发，促进县城城镇化“量”的增长和“质”的提升同步实现，具有明显的地域文化特征和经济实用性，是复杂的技术革新与传统文化的复合体。

“适宜县城技术”关键在于“适宜”，即源于中国国情与县情，强调因地制宜。有三个方面含义：第一，符合县城对技术的接受能力，与地区、经济发展水平相吻合；第二，“适宜技术”不是对“高技术”的对抗，也不是对“低技术”的摒弃，而是将其融合、吸收，转化为符合地方建设的技术。“适宜技术”在县城布局上的立足点是“因地制宜，从本土的实际情况出发，以改善人们目前的生活环境品质，提高县城的运营效率，减少能源消耗为目标”。第三，“适宜技术”需要符合中国特色与国际通则的县城体检指标体系和营城标准体系，像绿色建筑标准、低碳园区标准、智慧城市标准等，而非对超大、特大城市建设方案的照搬照抄。需要特别指出，信息化、数字化、智能化对城镇化发展将会产生变革性影响，有助于我们解决很多经济社会文化和生态的协调问题，很多发展模式和场景完全将超越今天的认知，应高度关注。